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L’équité, une notion incontournable intégrée dans la pratique quotidienne du Médiateur

Les travaux de l’Assemblée générale du 10 avril ont permis de conduire un débat très fructueux entre les participants sur la prise en compte de l’équité dans le cadre de leurs fonctions de Médiateurs. On peut même affirmer que cette notion est au cœur de leur mission quotidienne.

Déjà PORTALIS, l’un des rédacteurs du Code civil en 1804 écrivait à propos  de cette notion d’équité : « Quand la loi est claire, il faut la suivre, mais quand elle est obscure, il faut l’approfondir et si l’on manque de loi, il faut consulter l’usage ou l’équité ». Ou encore : « L’équité est le retour à la loi naturelle dans le silence, l’opposition, l’obscurité des lois positives ».

Beaucoup plus proche de nous, Paul LEGATTE, Médiateur de la République de 1986 à 1992, a théorisé le principe d’équité à partir de son expérience à la tête de cette autorité indépendante. Le recours à l’équité était explicitement prévu à l’article 9 de la loi du 3 janvier 1973 modifiée instituant un Médiateur de la République. Cette prérogative a été reprise dans l’article 25 de la loi organique du 29 mars 2011relative au Défenseur des droits.

L’équité dans ses dimensions théoriques et historiques a d’abord été présentée, lors de l’Assemblée générale, par Marie-Agnès BAJEUX, Médiatrice du Département du Nord. Puis, au travers des exposés de cas concrets, les Médiateurs ont ensuite mis en exergue leur volonté de rendre des décisions en équité.

En effet, les Médiateurs proposent une voie de recours permettant aux citoyens d’éviter parfois une procédure judiciaire toujours longue, coûteuse, avec un résultat incertain, même si cette notion n’est pas antinomique à celle de justice comme l’affirmaitCICERON en parlant de l’équité : « C’est une loi naturelle, à la fois vraie, droite et juste ».

Le dictionnaire Larousse précise que l’origine du mot « équité » vient du latin « aequitas » qui se traduit par égal, égalité.

Il est difficile de cerner avec précision la notion d’équité (vaste, complexe voire fluctuante dans le temps). Cependant, il est possible de distinguer deux définitions essentielles :

 1.   Selon une première conception, très large, elle s’identifie à la notion de justice (de « juste ») et apparaît comme un fondement même du système juridique. Principe non écrit, l’équité se définit comme une composante d’un droit naturel, qui inspire le droit positif et les règles écrites.

En ce sens, l’équité peut être considérée comme étant à l’origine de grandes constructions jurisprudentielles que sont, par exemple en droit administratif, la responsabilité sans faute ou les principes généraux du droit.

2.  Dans une seconde conception, l’équité devient plus étroitement un correctif du droit écrit quand l’application de ce droit entraîne des erreurs et des conséquences manifestement insupportables, ou un complément permettant d’en combler les lacunes lorsqu’un cas précis n’a pas été envisagé. Application d’une norme de justice naturelle à une situation particulière, l’équité vise alors à maintenir au profit d’une personne un équilibre qui se trouverait rompu par une stricte utilisation des textes. Elle permet d’adapter la loi, nécessairement générale, à la complexité des circonstances et à la singularité des situations concrètes.

En outre, « rendre un avis en équité » doit (ou devrait !) reposer sur trois conditions préalables :

1.       l’équité ne peut être contraire à l’esprit de la loi ;

2.       le principe d’équité ne peut pas aller à l’encontre de ce qu’a souhaité le législateur (rappelons que la loi doit être la même pour tous) ;

3.      lorsqu’on traite une demande en équité, elle ne doit pas créer une iniquité par ailleurs pour une personne qui serait dans une situation comparable (contrairement à la loi qui est l’expression d’une volonté générale, l’équité est une volonté d’adaptation au  « cas par cas » car la loi ne peut tout prévoir, l’équité peut donc être considérée comme un complément à l’application générale de la règle de droit, forcément insuffisante).

D’ailleurs, ce n’est peut-être pas un hasard si la formule consacrée et employée fréquemment dans les recommandations rendues par les Médiateurs est souvent celle de « rendre un avis en droit et en équité ». Si en droit cela semble évident, il n’en est pas de même pour la notion d’équité. Et pourtant, ces deux termes employés dans une même phrase pourraient suggérer une notion d’équilibre.

Cela démontre que l’équité est bien avant tout un sentiment de justice (voire une valeur éthique et abstraite), relativement spontané de ce que doit être la règle. A l’inverse du droit naturel, l’équité ne se définit pas par de véritables droits que l’on pourrait revendiquer.

Ainsi, l’équité doit-elle rester une valeur corrective de la règle de droit qui pondère les dispositions légales, constitue une réponse nouvelle à des situations que ces dispositions n’ont pas prévues et permettant l’extinction de conflits si les parties en sont d’accord

D’un point de vue pragmatique, la mission principale des Médiateurs est aussi de réparer des injustices, parfois nées d’une lecture et d’une application strictes de la réglementation par l’administration, après avoir détecté et mis à jour les éventuels dysfonctionnements administratifs.

A ce titre, les avis rendus par les Médiateurs permettent d’apporter des correctifs fondés sur l’équité car le Médiateur a la faculté de se faire une appréciation large du contexte de la situation qui a sous-tendu la décision de l’administration. A noter, mais ce n’est pas si surprenant, que les Médiateurs font souvent usage de l’équité dans leurs avis concernant des situations liées à la thématique du « social » ( ex : accord et versement de prestations sociales), domaine dans lequel l’injustice peut rapidement se faire jour, en laissant (et en oubliant) certaines catégories d’usagers sur le bas-côté de la route. Ainsi, l’équité peut donc permettre de « réhumaniser » le droit.

En revanche, il est important de souligner qu’équité ne signifie nullement remise en cause des règlements en vigueur, elle ne substitue pas au  droit. Bien au contraire ! Elle le complète et permet une résolution des litiges plus juste, plus équilibrée, plus « morale », voire plus douce que l’application froide, technique, abrupte et parfois inadaptée de réglementations administratives aux exigences de situations particulières.

Pourtant, les Médiateurs ne doivent pas s’autocensurer et sont tout à fait dans leur posture pour proposer des modifications de réglementations devenues obsolètes, ne répondant plus aux usages de notre époque et surtout, occasionnant des injustices pour certaines catégories de citoyens.

Parfois, l’accord est établi sur les aspects juridiques, le droit est respecté mais le résultat heurte l’équité. D’où la nécessité pour le Médiateur de considérer, à l’aune de sa conviction personnelle, si la justice est rendue, si l’équité a pu être appliquée.

Lorsque le Médiateur se prononce en équité, il n’ignore pas le droit, veille  à préserver l’égalité des parties pendant le processus de médiation et  à l’équité lors de l’engagement des parties.

L’équité permet au Médiateur non seulement de relever les vides juridiques et les mauvais fonctionnements de service public mais aussi de recommander à une administration de suspendre la stricte application d’un texte quand il est susceptible de créer, dans tel ou tel cas particulier, une injustice flagrante car toutes les particularités de ladite situation n’ont pas été prévues par l’auteur du texte. En effet, si les conséquences inéquitables de l’application d’un texte législatif ou réglementaire étaient prévues, les Médiateurs n’auraient pas besoin de recourir à l’équité.

Par exemple, le Défenseur des droits et les Médiateurs institutionnels ont, dans les textes,la responsabilité personnelle de donner un avis en équité sur une solution. Ils s’obligent à rechercher et à vérifier dans l’avis émis (ou la recommandation) l’existence du principe d’équité. On peut dire que par le truchement de l’équité, les Médiateurs engagent leur responsabilité  au-delà des limites définies par le seul droit.

Le strict respect de la loi peut générer une iniquité c’est-à-dire un grave déséquilibre au détriment d’un usager visé par une décision administrative. L’iniquité peut résulter de l’application même des textes ou de leurs lacunes ; ainsi en est-il lorsque le cas particulier d’un administré n’a pas été envisagé par les textes. Mais l’iniquité peut également être générée par l’application stricte de ceux-ci, par exemple dans une hypothèse de compétence liée, ne laissant aucune liberté d’action à l’autorité administrative.

En certaines circonstances en effet, le droit et les procédures ont été respectés, mais ce strict respect entraîne des conséquences manifestement insupportables pour un usager visé par la décision administrative. C’est alors qu’apparaît l’iniquité. Elle résultera parfois de l’application même des textes ; elle pourra naître aussi de leurs lacunes, tous les cas particuliers n’ayant pas été envisagés par la réglementation.

Or, dans ces hypothèses, l’administration, tenue de se conformer au principe de légalité (et d’égalité), ne peut de sa propre initiative corriger ou compléter la règle de droit.

Si le Médiateur ne peut remettre en cause son bien-fondé sur le plan juridique, il peut proposer une solution en équité pour compenser ses conséquences inéquitables. Il peut aussi formuler des propositions ou recommandations contraires au droit sur le fondement du principe d’équité. Il peut également essayer de réintégrer l’équité dans le droit par ses propositions de réformes.

Même si l’équité peut se définir comme une égalité concrète réelle, elle ne saurait conduire à porter une atteinte aux droits des tiers. Il est des cas où elle doit céder à ce principe classique, consacré par la Constitution et son préambule : l’égalité devant la loi, principe constitutionnel et universel de notre démocratie et fondement du respect des libertés fondamentales.

Le tiers lésé serait, par ailleurs, en droit de saisir les tribunaux et obtiendrait nécessairement satisfaction, la décision prise étant contraire à la lettre des textes. Rien n’exclut ainsi que le juge administratif  (davantage attaché à la notion de « juste ») soit saisi, et annule une décision administrative qui fait suite à une recommandation en équité.

Enfin, lorsqu’une solution en équité est recommandée, elle ne saurait créer de précédent. Prenant une décision en dehors de la lettre de la loi, l’autorité administrative peut craindre, en effet, de se trouver liée ensuite pour des cas identiques. Mais pour les Médiateurs, qui ne peuvent être saisis que de situations individuelles, il n’y a pas de cas identiques. Les circonstances de temps, de lieu et de fait ne coïncident jamais exactement (« chaque dossier est unique »). En ce sens, il est rappelé à l’administration compétente que, si la décision prise est explicitement fondée sur la demande du Médiateur, elle n’aura pas valeur de précédent (elle ne fera donc pas jurisprudence). La solution contraire reviendrait à modifier la portée de l’acte et empiéter sur la compétence de l’autorité normative.

Lorsqu’il s’avère qu’au-delà du seul réclamant, le texte en cause a des conséquences inéquitables pour un groupe ou une catégorie de personnes, il est possible d’en suggérer la modification, mais en usant cette fois du pouvoir de proposition de réformes accordé aux Médiateurs.

Concernant les propositions de réformes, notons que seul le Défenseur des droits (auparavant l’ancien Médiateur de la République), peut suggérer aux autorités compétentes les modifications qu’il lui paraît opportun d’apporter à des textes législatifs ou ressortissant du domaine réglementaire.

Les Médiateurs des collectivités territoriales qui sont habilités à faire des propositions de réformes ne peuvent les présenter qu’aux autorités locales dans le cadre qui leur est imparti par leur statut ou par la délibération qui les a institués.

Grâce à l’équité, le recours à la justice cède de plus en plus de place à d’autres modes de règlements. C’est ainsi  que le recours à la médiation (et donc à l’équité) est de plus en plus privilégié car moins brutal et plus rapide qu’une réponse du juge.  On pourrait même affirmer que l’équité est  l’une des principales sources d’efficacité de la médiation.

Cependant, il semble important de souligner que l’équité n’est pas le propre de la médiation ou de la conciliation. En effet, elle est également effective dans des décisions de justice. Ainsi, le juge peut être amené à adapter la légalité aux situations concrètes qu’il instruit, en recherchant par exemple des circonstances atténuantes à une infraction commise par un justiciable même si les juridictions françaises demeurent, malgré tout, très attachées au besoin de « sécurité juridique », vision très française de notre  Etat de droit.

Les échanges passionnants qui ont eu lieu le 10 avril ont permis à chacun de faire part de ses propres expériences et idées autour de la notion d’équité, lesquelles ne pourront qu’enrichir et consolider les pratiques et les réflexions  des Médiateurs de l’AMCT.

Enfin, en guise de conclusion à cet article sur la notion d’équité, laissons le mot de la fin à ARISTOTE qui définissait « l’équité comme une justice tempérée par l’amour dans la mesure où effectivement, l’équité permet de donner la dimension humaine à la rigide froideur de la règle de droit (…) La nature propre de l’équité consiste à corriger la loi, dans la mesure où celle-ci se montre insuffisante, en raison de son caractère général ».

Cliquer sur les fichiers PDF ci-dessous pour accéder aux contributions et cas pratiques présentés par quelques Médiateurs qui ont eu recours à l'équité pour prendre des avis ou recommandations.



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Article | by Dr. Radut