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Libre opinion de Jean-Pierre HOSS, Médiateur de la Région Ile-de-France

Le Médiateur, entre prêt-à-porter et sur-mesure

Les médiateurs, et tout particulièrement les médiateurs institutionnels, sont souvent confrontés à la question suivante : comment concilier légalité et équité ?

C’est le cas notamment lorsque nous sommes saisis d’un litige concernant une décision prise par l’administration etcontestée par un administré.

Il y a, d’un côté, l’administration territoriale, qui a pris une décision unilatérale (sauf s’ils’agit d’un contrat). Cette décision, le plus souvent, est prise en application d’une loi ou d’un règlement, c’est-à-dire d’un texte à caractère général et impersonnel, par exemple un règlement budgétaire et financier, ou un règlement des bourses. La mission de cette autorité est de respecter scrupuleusement, dans la décision qu’elle prend, le principe de légalité, avec le souci de l’égalité de traitement entre les citoyens.

De l’autre côté, un particulier (personne physique ou morale) qui conteste l’application que lui a faite l’administration de ce texte, et fait valoir les spécificités de sa situation.

Et nous, médiateurs, au milieu, chargés de trouver une solution acceptable par les deux parties

Soumis nous aussi, bien sûr, au principe de légalité, mais avec pour mission d’introduire, dans le règlement des litiges, un souci d’équité.

L’administration, en charge d’appliquer de la même manière un texte conçu pour une généralité d’ayants droit ou de bénéficiaires, fait du prêt-à-porter.

Et nous, médiateurs, qui avons pour mission d’introduire la dimension du particulier, de la singularité, de l’exception, faisons du sur-mesure.

Concilier l’égalité et l’équité, le prêt-à-porter et le sur-mesure, ce n’est pas évident. Dans nombre de cas, il n’existe pas de solution intermédiaire, donc d’espace pour la négociation, entre la décision prise par une administration en application d’un règlement, et la demande d’un particulier qui conteste cette décision, soit parce qu’il invoque l’erreur commise par l’administration, soit parce qu’il fait valoir des circonstances indépendantes de sa volonté, qui l’ont empêché de remplir une condition posée par le règlement.

Si  l’erreur est prouvée, il n’est, en principe, pas difficile d’obtenir la révision de la décision contestée.

Mais dans le second cas -circonstance indépendante de la volonté du requérant- c’est plus délicat.

Prenons l’exemple d’un étudiant qui conteste le refus de bourse qui lui a été opposé par l’administration parce qu’il est arrivé un jour après la date de clôture du délai prévu par le règlement  pour déposer son dossier.

L’administration qui a refusé d’octroyer la bourse peut faire valoir qu’elle se trouvait dans une situation de compétence liée, et que, même si l’étudiant n’a déposé sa demande qu’avec un seul jour de retard, elle était tenue, quelles que soient les causes de ce retard, de refuser le dossier, sauf à s’exposer à la critique du contrôle de légalité et au risque de demandes reconventionnelles de la part d’autres candidats se trouvant dans une situation analogue. Elle était donc dans l’obligation de refuser la bourse demandée.

Il n’existe pas, dans ce cas de figure, de compromis possible entre refuser la bourse demandée (position de l’administration), ou l’accorder (demande du requérant).

Le médiateur ne peut se satisfaire d’une telle situation. Il doit examiner les arguments exposés par le requérant pour expliquer le retard intervenu dans le dépôt du dossier et, s’il est établi que ce retard ne lui est pas imputable, qu’il est dû à des circonstances imprévisibles (accident de trajet, maladie d’un proche….), s’efforcer de convaincre l’administration de procéder à un réexamen de la décision qu’elle a prise.

Dans la pratique, l’administration, consciente de l’injustice à laquelle peut conduire une application stricte des textes, s’efforce parfois de trouver, à la demande du médiateur, une solution permettant de donner satisfaction au requérant. Mais ce n’est pas toujours le cas. Il faut à l’administration, pour qu’elle accepte de réviser sa décision alors même qu’elle n’a pas commis d’erreur sur la lettre des textes, de la souplesse, de la compréhension, et parfois l’acceptation d’une prise de risque au regard de la légalité.

Pour sortir de cette situation, faciliter la conciliation entre légalité et équité, entre droit et justice, on pourrait envisager d’introduire dans la législation (par exemple dans un règlement budgétaire et financier qui définit les conditions d’attribution des subventions ou dans un règlement des bourses, qui définit les conditions d’attribution des bourses), une sorte de « clause soupape » – la clause du médiateur ?– : elle permettrait à l’administration, en cas de circonstance exceptionnelle dûmentétablie par le requérant, de déroger, à la demande ou avec l’accord du médiateur, à une condition posée par le texte  (date limite de dépôt du dossier, production tardive d’une pièce, document incomplet, pièce illisible, …) pour l’exercice d’un droit ou l’octroi d’une aide.

De telles clauses existent dans certains textes, par exemple pour prolonger un délai prévu pour obtenir le versement d’une subvention. Mais leur nombre est restreint, et leur champ  limité.

Une exception plus importante existe, en matière fiscale, en faveur de l’administration, en matière de remise d’impôt ou d’amende et de transaction (article L. 247 du Livre des procédures fiscales[1]).

Il faudrait étendre cette possibilité à d’autres administrations, sous réserve, dans chaque cas, de l’accord du médiateur, en veillant bien sûr à définir strictement les cas et les conditions dans lesquels la « clause soupape » pourrait jouer, afin d’empêcher toute manœuvre ou dérive.

Une telle clause ne serait pas si éloignée, dans son esprit, de la loi sur le « droit à l’erreur », en cours d’adoption par le Parlement.

En élargissant le champ d’intervention du médiateur, elle permettrait à l’administration d’introduire plus facilement le souci de l’équité dans l’application qu’elle est chargée de faire de la loi et des règlements.

Elle améliorerait, ce faisant, l’image de l’administration auprès des citoyens.

 

Jean-Pierre HOSS

Médiateur de la Région Ile-de-France




[1] Article L247 du Livre des procédures fiscales :

L'administration peut accorder sur la demande du contribuable ;

1° Des remises totales ou partielles d'impôts directs régulièrement établis lorsque le contribuable est dans l'impossibilité de payer par suite de gêne ou d'indigence ;

2° Des remises totales ou partielles d'amendes fiscales ou de majorations d'impôts lorsque ces pénalités et, le cas échéant, les impositions auxquelles elles s'ajoutent sont définitives ;

2° bis Des remises totales ou partielles des frais de poursuites mentionnés à l'article 1912 du code général des impôts et des intérêts moratoires prévus à l'article L. 209 du présent livre ;

3° Par voie de transaction, une atténuation d'amendes fiscales ou de majorations d'impôts lorsque ces pénalités et, le cas échéant, les impositions auxquelles elles s'ajoutent ne sont pas définitives.

Les dispositions des 2° et 3° sont le cas échéant applicables s'agissant des sommes dues au titre de l'intérêt de retard visé à l'article 1727 du Code général des impôts.

L'administration peut également décharger de leur responsabilité les personnes tenues au paiement d'impositions dues par un tiers.

Aucune autorité publique ne peut accorder de remise totale ou partielle de droits d'enregistrement, de taxe de publicité foncière, de droits de timbre, de taxes sur le chiffre d'affaires, de contributions indirectes et de taxes assimilées à ces droits, taxes et contributions.

L'administration ne peut transiger :

1°) Lorsqu'elle envisage de mettre en mouvement l'action publique pour les infractions mentionnées au code général des impôts ;

2°) Lorsque le contribuable met en œuvre des manœuvres dilatoires visant à nuire au bon déroulement du contrôle.

 



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Article | by Dr. Radut