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Lutte contre la fraude aux prestations sociales : à quel prix pour les droits des usagers ? Regard croisé avec l'analyse du Défenseur des droits

Ce rapport du Défenseur des droits, publié le 7 septembre 2017 concernant les pratiques des organismes chargés de lutter contre la fraude aux prestations sociales, conforte les observations faites par les Médiateurs de Département à partir des saisines de bénéficiaires. En particulier, la suspicion de fraude est confondue avec l’intention de fraude. Ce qui aboutit à des décisions très brutales incomprises du fait de l’absence d’un cadre formalisé permettant le débat contradictoire en amont de la décision d’indu. L’indu est calculé sur des périodes très longues, ce qui entraîne des montants très élevés pouvant atteindre plus de 40 000 €. Ce qui génère des conséquences en chaîne avec des dettes de loyer et un effondrement financier du foyer.

 

Rappel du contexte de la lutte contre la fraude aux prestations sociales

L’accès aux prestations sociales s’est simplifié grâce à un système déclaratif qui présente l’avantage de réduire les démarches administratives et les délais. Mais les organismes chargés d’une mission de protection sociale ont tendance à ne vérifier les éléments déclarés par l’usager (situations familiale, professionnelle et financière) que plusieurs mois, voire années, après avoir versé les premières prestations. Dans son rapport, le Défenseur des droits pointe le paradoxe d’un usager pris en tenaille entre une procédure déclarative d’accès aux prestations sociales propice aux erreurs et un dispositif de plus en plus étoffé de lutte contre la fraude, véhiculant la suspicion d’une fraude massive de la part des bénéficiaires.

Selon la Délégation Nationale à la Lutte contre la Fraude (DNLF), la fraude aux prestations sociales représente 3 % du montant total de la fraude détectée en 2015, soit 672,76 millions d’euros. La fraude aux prestations sociales apparaît également moins importante que ne l’est le non-recours au RSA, estimé à près de 4 milliards d’euros en 2010. Par ailleurs, elle concerne un faible nombre des bénéficiaires. En 2016, la CNAF[1] estime que la fraude a concerné moins d’1 % de ses allocataires.

 

L’objectif de ce rapport

Le Défenseur des droits est chargé de veiller au respect des droits et libertés par les administrations de l’État, les collectivités territoriales, les établissements publics, ainsi que par tout organisme investi d’une mission de service public. C’est pourquoi le dispositif de lutte contre la fraude aux prestations sociales a été analysé à la lumière des droits des usagers des services publics afin d’en identifier et d’en évaluer les effets sur les droits des usagers du service public. Elle n’avait donc pas vocation à remettre en cause la légitimité de cette lutte contre la fraude.

 

Les principaux constats

Les larges pouvoirs accordés aux organismes chargés d’une mission de protection sociale qui permettent à la fois le contrôle, la qualification et la sanction de la fraude, ont entraîné certaines dérives dont les effets peuvent être dramatiques.

Les atteintes aux droits des usagers et aux principes susceptibles de les garantir, tels que l’égalité devant les services publics, la dignité de la personne ou encore les droits de la défense, affectent chacune des étapes de la mise en œuvre de la politique de lutte contre la fraude aux prestations sociales (de la détection de la fraude à sa sanction, en passant par le recouvrement des sommes indûment versées). Du fait de la complexité et de l’opacité du cadre juridique et de certaines procédures, l’usager n’est pas toujours en mesure d’évaluer les enjeux de chacune de ses déclarations. Le dispositif juridique assimile l’erreur et l’oubli à la fraude.

La définition extensible de la notion de fraude conduit souvent à assimiler l’erreur et l’oubli à la fraude. Pour le Défenseur des droits, ces atteintes résultent à la fois de certains excès, entretenus par le développement d’une rhétorique de la fraude alimentée par de nombreux discours « décomplexés », et de causes plus structurelles.

 

De nombreuses recommandations

 

DES RÈGLES ET DES PRATIQUES PLUS COHÉRENTES

 

Bonne foi ou intention frauduleuse ? Pour mieux détecter et qualifier la fraude, le Défenseur des droits préconise six recommandations visant à améliorer ou à modifier le cadre légal et réglementaire et les pratiques des organismes. Il recommande que l’intention frauduleuse devienne un élément constitutif de la fraude. Il souhaite par ailleurs que la notion de fraude avérée soit différenciée de la notion de suspicion de fraude, en particulier dans les bases de données utilisées. A ce titre, il rappelle le caractère impératif de communication à la CNIL[2] des bilans triennaux des fichiers fraude. Par ailleurs, il recommande que des instructions détaillées précisent les attributions des agents effectuant les contrôles et que leur formation soit renforcée. Il recommande également la diffusion d’instructions détaillées relatives aux visites au domicile des bénéficiaires de prestations pour détecter ou qualifier la fraude, en particulier sur la notion de concubinage ou de présence effective au domicile.

 

MIEUX INFORMER LES ALLOCATAIRES

 

Face à la complexité du cadre juridique et réglementaire, le Défenseur des droits préconise cinq recommandations visant à mieux informer les usagers. Il considère qu’il incombe nécessairement aux organismes de protection sociale de mettre en œuvre l’obligation d’information à laquelle ils sont tenus. Car l’usager peut commettre par méconnaissance des erreurs de bonne foi, abusivement assimilées à des pratiques frauduleuses. Le rapport préconise de simplifier et d’harmoniser le contenu des obligations déclaratives et des procédures de demandes de prestations en veillant à harmoniser les conditions de ressources. Lors de changements de situation, le Défenseur des droits souhaite qu’il soit rappelé aux usagers leurs obligations de déclarations ainsi que la coopération inter-organismes et leur droit de communication. Lorsque les usagers sont soumis à contrôle, il est souhaité que ceux-ci soient destinataires d’une charte des droits et devoirs respectifs. Enfin, le Défenseur des droits recommande de modifier l’article 5 du décret en Conseil d’État n°2015-389 du 3 avril 2015 afin que dès son inscription dans un fichier « fraude » de la CNAMTS[3], l’usager en soit informé personnellement dans le respect de la délibération CNIL du 23 octobre 2014.

 

RENFORCER LES DROITS DE LA DÉFENSE

 

Le Défenseur des droits rappelle l’article 6 §3 de la Convention européenne des droits de l’homme et des libertés fondamentales, qui stipule que « l’usager soupçonné de fraude doit être informé dans le plus court délai de la nature et de la cause de l’accusation ». Ceci afin d’être en mesure de se défendre des griefs qui pèsent contre lui et afin de connaître les arguments de fait et de droit susceptibles de lui être opposés. Le Défenseur des droits préconise cinq recommandations en vue de renforcer la formation des agents en charge du contrôle, afin d’insister sur le caractère contradictoire de la procédure, pour rappeler les règles déontologiques afférentes à la fonction de contrôleur, leurs droits et devoirs et ceux des usagers et sur les règles de rédaction d’un procès-verbal. Il préconise enfin de distinguer la contestation exprimée dans le cadre du recours, de la possibilité de solliciter une remise de dette (ouverte uniquement pour les indus non frauduleux).

 

PRÉSERVER LA DIGNITÉ DES PERSONNES

 

Le développement de la répression des usagers convaincus de fraudes à l’issue des opérations de contrôle facilite les sanctions et la récupération des indus. Le Défenseur des droits émet trois recommandations visant à ne pas oublier que les prestataires conservent des droits, et notamment celui de vivre dans la dignité. Il préconise d’engager une réflexion sur les alternatives à l’exploitation automatisée des données (data mining) afin de mieux garantir l’égalité de traitement des usagers et souhaite qu’il soit mis fin au contrôle ciblé des populations nées hors Union européenne tel que prévu dans la lettre circulaire CNAF n°2012-142 du 31 août 2012. Il préconise l’instauration d’un délai maximal de suspension du versement des prestations en cas d’enquête en cours pour suspicion de fraude. En matière de recouvrement des indus frauduleux, il rappelle les principes fondamentaux en la matière : reste à vivre, application du plan de remboursement personnalisé, échelonnement du remboursement.

 

Ces recommandations n’ont pas de valeur d’injonction mais d’encouragement à des réformes auprès des organismes concernés. Il faudra être attentif au degré d’adhésion des principales institutions concernées et aux évolutions qu’elles engageront. Plusieurs niveaux de responsabilité sont concernés : le niveau législatif et réglementaire, le niveau des organismes de protection sociale puis les Départements. L’AMCT pourrait prendre sa part dans une telle démarche de renforcement des droits des usagers et encourager à la création d’un groupe de travail. Celui-ci pourrait être composé de représentants de l’AMCT, de délégués et de techniciens du Défenseur des droits, de représentants d’administrations locales. Son objectif serait de réfléchir à une traduction opérationnelle des recommandations hors les voies réglementaires et législatives. Ensuite, notre Association pourrait exposer des propositions très concrètes et opérationnelles auprès de la CNAF, de l’ADF[4], dans chaque département doté d’un Médiateur. Enfin, nous pourrions également rencontrer des parlementaires sensibles à ces questions.

 

Hervé CARRÉ

Médiateur de la Ville d’Angers et du Département de Maine-et-Loire

Secrétaire de l’AMCT

 




[1] CNAF : Caisse Nationale des Allocations Familiales

[2]  CNIL : Commission Nationale de l'Informatique et des Libertés

[3]  CNAMTS : Caisse Nationale de l'Assurance Maladie des Travailleurs Salariés

[4]  ADF : Assemblée des Départements de France



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Article | by Dr. Radut