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Peut-on s'opposer à la communication du contenu de nos dossiers?

Le principe du libre accès du public aux documents administratifs est garanti par la loi depuis 1978. Chargée de veiller à son respect, la Cada, autorité administrative indépendante, rend des avis sur le caractère communicable des dossiers pour lesquels elle est saisie.  Les fichiers des Médiateurs sont-ils concernés? A-t-on l’obligation de suivre cet avis ? Quel recours les Médiateurs ont-ils ?

Le principe du libre accès du public aux documents administratifs constitue l’une des pierres angulaires de toute société démocratique en garantissant la transparence des actions et activités des administrations publiques.

En France, où la culture du secret est encore prédominante dans nos administrations, malgré des progrès significatifs réalisés, notamment à partir des années 70, avec la contribution du Médiateur de la République, il existe un organisme ad hoc chargé de veiller à ce droit d’accès : la CADA (Commission d’Accès aux Documents Administratifs). Il s’agit d’une Autorité Administrative Indépendante créée en 1978, qui a pour objectifs de faciliter et de contrôler l’accès des usagers aux documents administratifs et à la consultation d’archives publiques.

Ainsi, à la lumière de ce principe, quelle position un Médiateur doit-il adopter lorsqu’il est lui-même confronté à une telle demande concernant la transmission des documents d’instruction des réclamations qu’il traite 

Dans un premier temps, il semble utile de revenir sur le principe de la liberté d’accès aux documents administratifs puis, dans un second temps, de s’interroger sur les pratiques des Médiateurs en la matière.

 

Le principe : la liberté d’accès aux documents administratifs

La loi du 17 juillet 1978 (Loi n°78-753 du 17 juillet 1978)  au nom de la transparence de l’action administrative, pose le principe du droit à chacun d’obtenir les documents administratifs quel que soit le support utilisé pour la saisie, le stockage ou la transmission des informations qui en composent le contenu. Lorsqu’une personne souhaite obtenir la communication d’un document administratif, elle doit formuler sa demande auprès de l’organisme ou du service administratif qui le détient. L’administration doit alors le lui communiquer, même si elle n’en est pas l’auteur (par exemple, une réponse d’un service transmise à un Médiateur). Par ailleurs, toute demande adressée à un destinataire erroné doit être transmise par l’administration à l’autorité compétente.

La CADA émet des conseils quand elle est saisie par une administration, mais son activité principale est de fournir des avis aux particuliers qui se heurtent au refus d’une administration de communiquer un ou plusieurs documents qu’elle détient. Le refus de communication est notifié au demandeur sous forme d’avis écrit motivé. La saisine de la CADA demeure gratuite.

 

Les administrations concernées

L’obligation d’accéder aux documents administratifs s’impose aux administrations de l’Etat, aux collectivités territoriales (communes, départements, régions), aux établissements et entreprises publics (SNCF, EDF, RATP, Aéroports de Paris, musées…) et aux organismes privés chargés de la gestion d’un service public (OPHLM, POLE EMPLOI, URSSAF, caisses de Sécurité sociale, concessionnaires d’autoroutes, sociétés d’économie mixte…) A la réception des demandes de transmissions des usagers, ces entités disposent par la suite d’un mois pour répondre.

 

Un droit variant selon le type de document demandé

Si l’accès au document administratif est un droit, il convient de distinguer trois types de documents administratifs :

1. Les documents administratifs protégés par la loi : ils ne peuvent pas être communiqués.

2. Les documents nominatifs : ils visent une personne déterminée et sont souvent détenus dans un fichier informatique. Ils ne peuvent être communiqués  qu’à la personne concernée. Les documents contenus dans les dossiers de médiation peuvent être classés dans cette catégorie.

3. Les documents médicaux : ils ne peuvent être communiqués que par le médecin traitant de la personne concernée qui en fait la demande, et à cette personne.

La loi du 17 juillet 1978 (modifiée par la loi du 12 avril 2000, (Loi n°2000-321 du 12 avril 2000), établit précisément la liste des documents qui ne sont pas communicables et ceux qui ne le sont qu’aux intéressés.

 

Les documents communicables

Identifier le document demandé. Toute personne qui souhaite obtenir la communication d’un document administratif doit effectuer ses recherches documentaires par ses propres moyens. L’administration n’a pas pour mission d’effectuer des recherches pour l’aider. A noter que le requérant doit rédiger correctement et précisément le contenu de la demande de communication. Il est donc impératif de lui indiquer très précisément les références des textes sollicités. Par exemple, une demande de communication qui porterait sur « tout le dossier relatif à… (un sujet déterminé) », serait vraisemblablement rejeté par l’administration.

En outre, l’administration n’est pas tenue de donner suite aux demandes abusives. Le caractère abusif se déduit en particulier par le nombre de demandes, leur caractère répétitif ou systématique.

Seuls les documents administratifs sont communicables. Sont considérés comme documents administratifs les documents suivants : dossiers, rapports, études, comptes-rendus, procès-verbaux, statistiques, directives, instructions, circulaires, notes et réponses ministérielles qui comportent  une description des procédures administratives, avis et décisions. Tous ces documents sont communicables quelle que soit leur forme et leur support : papier, e-mails, enregistrements audio ou vidéo, photographies, notes manuscrites, etc.

Important : le document doit être achevé. Le droit à communication ne s’applique qu’à des documents administratifs achevés. Il ne concerne pas les documents préparatoires à une décision administrative tant qu’elle est en cours d’élaboration. Il ne s’exerce plus lorsque les documents font l’objet d’une diffusion publique.

 

Les documents non communicables

Ne sont pas considérés comme documents administratifs et donc non communicables : les actes des assemblées parlementaires, les avis du Conseil d’Etat et des juridictions administratives, certains documents de la Cour des comptes, ou des chambres régionales des comptes, les documents administratifs qui porteraient atteinte au secret de la défense nationale, à la sûreté de l’Etat, à la sécurité publique ou à la sécurité des personnes, de façon générale, aux secrets protégés par la loi et les documents d’instruction des réclamations qui étaient adressés à l’ex-Médiateur de la République. Ce qui n’est plus le cas depuis l’instauration du Défenseur des droits.

La CADA, qui a accès aux documents litigieux dans leur intégralité, peut préciser les numéros de pages qui ne doivent pas être divulguées pour protéger les tiers (comme dans des dossiers de signalements d’enfants en danger), mais cela ne renseigne pas sur la nature des renseignements à occulter.

 

Les modalités de la consultation

La communication peut être une consultation sur place. L’administration doit alors organiser les conditions dans lesquelles le document peut être consulté.

La communication peut être la transmission d’une copie. Si la reproduction d’un document ne nuit pas à sa conservation, l’accès aux documents administratifs peut s’exercer par la délivrance d’une copie. Des frais peuvent alors être facturés.

La communication peut être un courrier électronique. Cela est possible lorsque le document sollicité est disponible sous cette forme. Dans ce cas, la transmission est effectuée gratuitement.

 

Le refus de communication : saisir la CADA

Si l’administration refuse l’accès aux documents, le requérant doit la saisir dans les deux mois à compter de la décision explicite de refus ou de l’expiration de son délai de réponse. La saisine de l’administration concernée est un préalable nécessaire avant de saisir la CADA.

La procédure d’intervention de la CADA. Une fois délibéré en séance, l’avis est notifié au demandeur, d’une part, et à l’administration, d’autre part, sous forme de lettre simple comportant le sens de l’avis et la motivation. Elle rend des avis sur le caractère communicable de documents dont la saisissent des personnes auxquelles un refus de communication a été opposé. Elle examine également les demandes de consultations (ou conseils) présentées par les autorités administratives  qui s’interrogent sur la communication des documents en leur possession. Une fois validées, les réponses sont notifiées aux autorités administratives et aux demandeurs. Enfin, elle propose des réformes utiles en la matière et rend compte de son activité dans un rapport annuel disponible sur son site Internet : www.cada.fr 

Le délai de réponse de la CADA. Elle se prononce dans un délai d’un mois à compter de la réception du courrier la saisissant (délai en pratique rarement respecté). Toutefois, elle est réputée rendre un avis défavorable si elle ne se prononce pas dans un délai de deux mois à compter de la réception de la demande.

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Point d’actualité sur les délais de réponse de l’administration

Sur la question des délais de réponse, il est important de mettre en perspective les éléments figurant dans la récente loi n°2013-1005 du 12 novembre 2013 habilitant le Gouvernement à simplifier les relations entre l’administration et les citoyens (Loi n° 2013-1005 du 12 novembre 2013) , qui modifie l’article 21 de la loi n°2000-321 du 12 avril 2000 .

Désormais, « Le silence gardé pendant deux mois par l’autorité administrative sur une demande vaut décision d’acceptation ». Toutefois, à la demande de l’intéressé(e), une attestation d’acceptation écrite pourra lui être adressée.

La liste des procédures pour lesquelles le silence gardé sur une demande vaut décision d’acceptation sera publiée sur un site Internet relevant du Premier ministre. Elle mentionnera l’autorité à laquelle doit être adressée la demande, ainsi que le délai au terme duquel l’acceptation est acquise.

Cette loi modifie ainsi l’une des grandes règles de l’administration française.

Cependant, cette loi atténue ce nouveau principe en l’assortissant de plusieurs exceptions. Ainsi, par  diverses dérogations, le silence gardé par l’administration continuera de valoir décision implicite de refus dans certains cas précis (notamment si la demande présente un caractère financier sauf, en matière de Sécurité sociale, dans les cas prévus par décrets et dans les relations entre les autorités administratives et leurs agents…)

A noter que cette loi autorise également la mise en œuvre par ordonnance de trois mesures de simplification dont celle relative au droit de saisir l’administration par courrier électronique ainsi que l’élaboration d’un Code relatif aux relations entre les administrations et les usagers.

Enfin, ces dispositions qui, il faut bien le reconnaître ne sont pas d’une clarté totale notamment en ce qui concerne le contenu et la portée de la liste à publier sur un site Internet, entreront en vigueur :

  • Le 12 novembre 2014, pour les actes relevant de la compétence des administrations de l’Etat ou des établissements publics administratifs de l’Etat ;
  • Le 12 novembre 2015, pour les actes pris par les collectivités territoriales et leurs établissements publics, ainsi que ceux des organismes de Sécurité sociale et des autres organismes chargés de la gestion d’un service public administratif.

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En droit, les avis de la CADA ne « lient » pas l’administration

Elle n’a pas l’obligation de suivre ses avis. Il est donc impossible de contester directement les avis de la CADA devant le juge. En revanche, un requérant peut effectuer un recours auprès du tribunal administratif dirigé contre le refus opposé de l’administration et contre l’avis de la CADA. Cependant, le juge administratif suit, en général, les avis rendus par la CADA.

L’avis de la CADA est toujours notifié. Elle peut émettre cinq types d’avis :

1. Avis « d’incompétence » : parce que le document sollicité n’a pas le caractère de document administratif au sens défini par la loi.

2. Avis d’irrecevabilité : lorsqu’une demande n’entre pas, en raison de sa forme ou de son objet, dans le cadre de la loi du 17 juillet 1978 ; il s’agit le plus souvent d’une demande de renseignements ou de motivation d’une décision administrative, d’une demande prématurée ou tardive, trop générale ou abusive, mal dirigée…

3. Avis favorable  (entre 80% et 85%  des avis favorables sont effectivement suivis de la communication des documents par les administrations): lorsque le document demandé existe et ne porte pas atteinte à l’un des secrets mentionnés à l’article 6 de la loi, s’il s’agit d’un document non nominatif, ou, dans le cas contraire, s’il concerne bien la personne qui le demande.

4. Avis défavorable : lorsque dans le document demandé, il existe un ou plusieurs secrets protégés par l’article 6 précité ou le fait que le demandeur n’est pas la personne concernée au sens de l’article 6 bis de la loi ; il peut aussi s’agir d’une demande ayant pour objet un document inachevé ou préparatoire à une décision administrative non intervenue ; enfin lorsque le document demandé est l’un de ceux dont la communication est explicitement écartée par l’article premier de la loi.

5. Avis « demande sans objet » : dans deux cas : lorsque les documents sollicités ont été communiqués entre le dépôt de la demande et l’adoption de l’avis et lorsque l’administration atteste l’inexistence des documents demandés.

Quant au juge, s’il est saisi d’un recours à l’encontre d’un refus de communication d’un document administratif, il se prononce dans un délai de six mois à compter de l’enregistrement de la requête.

Il faut noter qu’il est rare que l’administration ne donne pas une suite favorable à un avis de la CADA la désavouant. En cas de recours contentieux, la portée de l’avis de la CADA ne sera pas sans influencer le juge.

 

La portée donnée à l’avis de la CADA

Une saisine auprès de la CADA ne peut porter que sur le refus de communication lui-même. La CADA n’est en aucun cas compétente pour se prononcer sur la légalité d’un acte administratif ou d’une pratique administrative ou encore pour donner à une personne une « interprétation de la loi du 17 juillet 1978 » : seules les autorités administratives peuvent adresser à la CADA des demandes de conseil. Il ne lui appartient pas, en outre, de communiquer les documents demandés : c’est à l’administration seule qu’incombe cette tâche.

 

En cas d’échec de l’intervention de la CADA, la saisine du juge administratif

La procédure devant la CADA n’aboutit qu’à l’émission d’un avis, qui ne revêt pas le caractère d’une décision ou d’un jugement, contraignant l’administration à modifier, le cas échéant, sa décision initiale, constituée en général par un refus, exprès ou implicite, de communication. Le demandeur peut, s’il n’obtient pas satisfaction auprès de l’administration, porter le litige devant le juge administratif par la voie d’un recours pour excès de pouvoir, afin d’obtenir l’annulation de la décision de refus qui lui a été opposée, si ce refus est illégal.

 

La communication des documents d’instruction lorsque le Médiateur de la République était en fonction

Ces documents n’étaient pas communicables. La CADA avait,  en revanche, estimé que cette règle ne s’appliquait qu’au Médiateur de la République et qu’un document détenu par le Médiateur d’un ministère ou d’une autorité administrative était communicable si aucune autre disposition ne s’y opposait.

L’article 6 de la loi du 17 juillet 1978 intégrait les documents d’instruction des réclamations adressées au Médiateur de la République dans les documents non communicables (voir ci-après)

« Article 6

• Modifié par Ordonnance n°2009-483 du 29 avril 2009 - art. 4  I.-Ne sont pas communicables : 

1° Les avis du Conseil d'Etat et des juridictions administratives, les documents de la Cour des comptes mentionnés à l'article L. 141-10 du code des juridictions financières et les documents des chambres régionales des comptes mentionnés à l'article L. 241-6 du même code, les documents d'instruction des réclamations adressées au Médiateur de la République, les documents préalables à l'élaboration du rapport d'accréditation des établissements de santé prévu à l'article L. 6113-6 du code de la santé publique, les documents préalables à l'accréditation des personnels de santé prévue à l'article L. 1414-3-3 du code de la santé publique, les rapports d'audit des établissements de santé mentionnés à l'article 40 de la loi n° 2000-1257 du 23 décembre 2000 de financement de la sécurité sociale pour 2001 et les documents réalisés en exécution d'un contrat de prestation de services exécuté pour le compte d'une ou de plusieurs personnes déterminées ; … »

La communication des documents d’instruction depuis l’entrée en fonction du Défenseur des droits

L’article 21 de la loi n°2013-907 du 11 octobre 2013 est venu modifier l’article 6 de la loi du 17 juillet 1978 en supprimant la mention des documents du Médiateur de la République dans la liste des documents non communicables (voir ci-après).

« Article 6

• Modifié par LOI n°2013-907 du 11 octobre 2013 - art. 21  I.-Ne sont pas communicables : 

1° Les avis du Conseil d'Etat et des juridictions administratives, les documents de la Cour des comptes mentionnés à l'article L. 141-10 du code des juridictions financières et les documents des chambres régionales des comptes mentionnés à l'article L. 241-6 du même code, les documents élaborés ou détenus par l'Autorité de la concurrence dans le cadre de l'exercice de ses pouvoirs d'enquête, d'instruction et de décision, les documents élaborés ou détenus par la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique dans le cadre des missions prévues à l'article 20 de la loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique, les documents préalables à l'élaboration du rapport d'accréditation des établissements de santé prévu à l'article L. 6113-6 du code de la santé publique, les documents préalables à l'accréditation des personnels de santé prévue à l'article L. 1414-3-3 du code de la santé publique, les rapports d'audit des établissements de santé mentionnés à l'article 40 de la loi n° 2000-1257 du 23 décembre 2000 de financement de la sécurité sociale pour 2001 et les documents réalisés en exécution d'un contrat de prestation de services exécuté pour le compte d'une ou de plusieurs personnes déterminées ; … »

 Ainsi, depuis la mise en place du Défenseur des droits, qui s’est substitué au Médiateur de la République, les documents d’instruction des réclamations qui lui sont adressées entrent dans le champ des documents communicables, ce qui est cohérent avec le fait que le Défenseur des droits rend désormais des décisions et plus seulement des avis ou des recommandations.

 

La nature des réponses rendues par les Médiateurs

Il faut rappeler que les Médiateurs formulent, à l’issue de l’instruction de leurs dossiers, des avis (ou des recommandations) qui ne peuvent être assimilés à des décisions administratives classiques telles que définies dans l’article premier de la loi du 17 juillet 1978.  Ces avis ne revêtant pas le caractère de décision, ils ne font pas grief et ne peuvent donc faire l’objet d’un recours pour excès de pouvoir.

EXCEPTION : contrairement au Médiateur de la République, le Défenseur des droits émet des décisions qui sont des positions prises à l’issue de l’instruction de ses dossiers. Sur son site Internet (www.defenseurdesdroits.fr), sont listés les différents types de décisions qu’il est amené à prendre.  A ce titre, ces décisions s’intègrent pleinement dans la liste des documents communicables telle que définie par la loi du 17 juillet 1978.

Toutefois, si on se réfère à l’article 1 de la loi du 17 juillet 1978, les avis étant considérés comme des documents administratifs, on pourrait en déduire que ceux émis par les autres Médiateurs peuvent aussi entrer dans ce cadre-là.

 

La pratique de la Mission de la Médiation de la Ville de Paris

1. Cas de 2007

Avis favorable de la CADA n°20073560  (Médiateur de la Ville de Paris)

Les faits : en 2007, une requérante a sollicité auprès de la Médiatrice de la Ville la communication de trois courriers présents dans son dossier de médiation (demande de mutation de logement social) : les deux lettres adressées par la Médiatrice au bailleur social et celle adressée au Préfet de Police.

La Médiatrice a refusé de faire droit à cette demande au motif que les documents d’instruction du Médiateur de la République ne sont pas considérés comme des documents administratifs au sens de l’article 1 de la loi du 17 juillet 1978 et donc non communicables. La Médiatrice a fait une interprétation extensive de cette loi en considérant que les dossiers instruits par ses services ne sont pas non plus communicables au même titre que ceux du Médiateur de la République.

Saisie par la requérante, la CADA a émis un avis favorable pour la transmission des documents : celle-ci relève que les dispositions de l’article 1 de cette loi ne s’appliquent pas aux documents détenus par la Médiatrice de la Ville de Paris. Par conséquent, les documents sollicités étant considérés comme des documents administratifs, ils sont tout à fait communicables.La Médiatrice ne suit pas cet avis et met en exergue le principe de confidentialité qui est l’un des piliers fondamentaux de la déontologie de la médiation, partagé, entre autres, par les Médiateurs institutionnels. En effet, elle considère que les voies et les moyens mis en œuvre dans la recherche d’une solution amiable par une instance de médiation n’ont pas à être divulgués.

2. Cas de 2012

Les faits : un requérant, agissant pour le compte d’une amicale de locataires (dont il est membre) et en litige avec un bailleur social, sollicite auprès de la Médiatrice de la Ville de Paris la transmission de divers documents figurant dans son dossier et plus précisément les échanges écrits entre la Médiatrice et le bailleur. Devant le refus opposé par la Médiatrice, l’usager saisit la CADA.

Les arguments de la Médiatrice sont identiques à ceux du premier cas.

En outre, elle souligne que l’article 1er du statut du Médiateur de la Ville de Paris, adopté en Conseil de Paris le 25 novembre 2008, prévoit l’institution d’un Médiateur municipal chargé de mettre en œuvre les principes de déontologie de la médiation énoncés dans la Charte de Médiateurs de Services au Public. Cette Charte oblige le Médiateur à respecter le principe de confidentialité des informations recueillies et des échanges de correspondance. Elle interdit la divulgation du contenu des échanges et des informations recueillies dans le cadre de l’instruction des dossiers de médiation.

Par ailleurs, l’article 6 du Statut du Médiateur de la Ville de Paris précise aussi que le Médiateur et tous les membres de son service sont tenus à la confidentialité des informations qu’ils recueillent à l’occasion de l’instruction des dossiers.

Enfin, elle met également en lumière qu’en 2009, elle a signé une convention avec le Médiateur de la République dont l’article 1 prévoit la réorientation vers la Médiatrice de la Ville de Paris des saisines transmises au Médiateur de la République mais qui sont du ressort de la médiation municipale parisienne.

Ainsi, la Médiatrice de la Ville estime, qu’au nom du respect du principe constitutionnel d’égalité de traitement des usagers (en sus du principe de confidentialité), elle n’a pas à transmettre les documents composant ses dossiers d’instruction.

La CADA, elle, émet un avis favorable à la transmission des documents pour les motifs suivants :

  • Elle rappelle que les documents détenus par la Ville de Paris sont considérés comme des documents administratifs.
  • Enfin, elle précise que les documents transmis doivent être occultés de toute mention susceptible de porter atteinte à une personne physique.

La Médiatrice de la Ville de Paris n’a pas suivi cet avis.

 

Un thème de réflexion commun aux Médiateurs

Il faut souligner que la pratique des Médiateurs dans cette matière a suscité des travaux de réflexion dès 2007 au sein du Club des Médiateurs de Services au Public dont est membre l'ex-Médiatrice de la Ville de Paris, Claire BRISSET.

Afin d’uniformiser les pratiques des uns et des autres, un projet d’amendement  de la loi du 17 juillet 1978 avait été proposé dans le sens où :

1) le principe de confidentialité de la procédure de médiation doit être préservé, et donc que les documents contenus dans les dossiers ne doivent pas être divulgués.

2) Le résultat de l’instruction d’un dossier de médiation n’est pas assimilé à une décision administrative mais plutôt à une « simple » recommandation transmise aux deux parties en litige et qui demeurent libres de la suivre ou non.

Lors d’une réunion du 1er octobre 2013 du Club des Médiateurs, ce thème a été une nouvelle fois évoqué sous l’angle de la confidentialité des données détenues par les Médiateurs et en lien avec la CADA.

Ce sujet pourrait faire également l’objet d’un thème de réflexion commun aux Membres de l’AMCT avec des échanges des pratiques en la matière (chacun présentant sa situation et les éventuels problèmes rencontrés).

 

Quelques avis et conseils de la CADA concernant le Médiateur de la République et d’autres Médiateurs

MEDIATEUR DE LA REPUBLIQUE

  • Avis d'incompétence de la CADA n°20003699  (Médiateur de la République)     
  • Avis d'incompétence de la CADA n°20020441  (Médiateur de la République)
  • Avis défavorable de la CADA n°20103656 (Médiateur de la République)
  • Avis d'incompétence de la CADA n°20051662  (Médiateur de la République)

MEDIATEUR DU MINISTERE DE L’ECONOMIE ET DES FINANCES

  • Avis favorable de la CADA n°20071565 (Médiateur du Ministère de l'Economie)

MEDIATEUR DE L’EDUCATION NATIONALE

  • Conseil favorable de la CADA n°20064961 (Médiateur de l'Education nationale)

 DEFENSEURE DES ENFANTS

  • Conseil  défavorable de la CADA n°20103930  (Défenseure des enfants)

 

 Article rédigé par Karine VALLET, Adjointe à la Chef de la Mission de la Médiation (Paris)

 



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Article | by Dr. Radut